2015年10月，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出，要重点加快建成一批世界一流大学和一流学科，力促我国从高等教育大国向高等教育强国转变。“双一流”建设的根本目标，就是要依托现有成就，加强高等教育现代化建设，“进一步提升我国高等教育的综合实力和国际竞争力，进而为我国实施创新驱动发展战略，实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的人才支撑和科学技术支撑”；这也是“双一流”建设最大意义与最重要价值所在。阿什比曾经说过，大学是环境和遗传的产物。优良的大学环境及其土壤，对大学的发展至关重要，甚至在某种意义上，优良的大学环境及其土壤，就是大学持续发展、不断壮大的基础与依托。可见，塑造良好的环境与氛围，培育“优质与肥沃”的土壤，对深入推进当前“双一流”大学建设内涵式发展及高等教育现代化建设，进而实现高等教育强国的目标，具有极为重要的作用。

实现“双一流”建设的根本目标与高等教育现代化，必须做到既要“顶天”也要“立地”，即既要重视顶层设计与战略发展，也要关注基层建设与环境营造，两者相辅相成、缺一不可。而作为“双一流”内涵建设的最大困境——广义的大学“最后一公里”服务问题，则关系到“双一流”建设中基层建设与环境营造的预期成效能否顺利实现。

何为“最后一公里”？“最后一公里”（Last Kilometer），在英美也常被称为Last Mile（最后一英里）。“最后一公里”经常被用来描述公共交通末梢和微循环问题。近年来，这一概念逐渐被一些行业所使用，引申为完成一件事情最后且关键性的步骤；通常此步骤还充满艰难，意义重大。现代城市管理中“最后一公里”服务，是指在城市建设管理与服务中重视细节、重视衔接、重视末端、重视顾客满意度、善始善终等更为广义的概念。解决好“最后一公里”服务问题，体现了公共服务的公共性、公平性和长效性。从管理学的角度来看，“最后一公里”服务关系到整个行业、城市或组织机构的运行绩效水平乃至相应终极目标能否最后达成。可见，其重要性不言而喻。

综观当下大学，行政部门的影响力渗透到师生的工作、学习和生活等方面，从某种程度上说，学生从入学到毕业、教师从入职到退休等，这一系列过程无一不是被行政部门从头牵到尾。什么是大学“最后一公里”服务？简而言之，就是直接面向师生、以教师和学生为“服务终端”的行政服务。广义的大学“最后一公里”服务，指学校制定的相关政策下发之后，行政部门按要求把相关政策落实到工作实处乃至最后阶段，实现预期效果。广义的大学“最后一公里”服务涉及高校各个大小行政职能部门的不同业务领域范畴。本研究重点探讨在“双一流”内涵建设过程中，如何对广义的大学“最后一公里”服务问题进行衡量与矫正，以确保“双一流”内涵建设最终目标达成以及为实现最终目标所制订的计划得以顺利实施。

“双一流”大学建设内涵式发展主要涉及行政服务、综合发展、办学理念、学科建设等方面，其终极目标必然是达到“世界一流”水平。在当前我国高等教育整体水平落后于欧美发达国家高等教育水平的情况下，要建设一流学科与发展一流本科教育，需要全校上下，特别是需要作为学校主体的教师和学生，戮力同心、砥砺奋进，方可战胜一切困难，并最终实现“双一流”建设的内涵式发展。假若大学行政部门的相关服务质量——这块最短的木板补不上去，那“双一流”大学建设内涵式发展的整体效益将会大打折扣。

因此，由于政策最后落实不到位而产生师生满意度降低、归属感减弱、凝聚力不强等“最后一公里”服务的相关问题，就是当前“双一流”内涵建设面临的最大困境。“最后一公里”服务问题如果不及时解决，任其愈演愈烈，最终将会使高校人心涣散、矛盾激化，进而严重影响“双一流”大学建设内涵式发展乃至高等教育现代化建设的整体成效。

一、“双一流”内涵建设最大困境：“最后一公里”服务问题

（一）服务覆盖面不到位，不能满足差异化需求

为了提高行政部门的工作水平，进而更好地、全方位地服务全校师生，几乎每所大学都针对行政部门出台了相关政策，制定了相关制度，但一些大学行政部门只是把相关政策与制度挂在墙上，没有把规定的服务面覆盖到位，更无法满足师生差异化需求。为什么会出现如此巨大反差？其中，有政策与制度制定无法面面俱到等客观原因，但更主要是因为这些行政部门没有积极发挥主观能动性，不能创新性地开展服务；没有针对师生差异化需求，开设一些专门机构来对接、服务，服务意识淡薄。甚至在某种意义上，可以认为他们“缺乏为教学科研服务、为基层服务、为师生员工服务的意识。对于自己的角色认识不到位，没有树立‘领导就是服务、管理就是服务’的理念”。大学行政为学术服务是其职责所在，行政人员与师生之间的核心关系本应是服务与被服务的关系。

（二）办事方式灵活度不够，人文关怀有待加强

大学所有政策与制度制定的初衷都是为了办好大学，更好地服务全校师生，但是一些行政部门“管理思想观念陈旧，办事墨守成规，人浮于事”，“头痛医头，脚痛医脚”，其办事方式不能较好地照顾到全体师生的权益，人文关怀有待加强。如近年来，一些“双一流”大学因宿舍床位紧缺而频频引发的“延期博士宿舍调整”风波就是力证。

（三）多头管理，办事效率有待提高

传统文化造就的“官本位”思想以及行政部门根深蒂固的“等级意识”，导致一些上级部门习惯了对下一级行政部门的任何事情都“指手画脚”，哪怕对不属于自己直接管辖的部门公事，也“插上一脚”；再加上一些“上级”以指导、监督等名义把权，并未充分授权，“下级”事事仍需请示。此外，还有些大学“长期以来规章制度不健全，岗位职责划分不清，工作中扯皮、推诿现象时有发生，工作效率低下”。如此一来，简政放权必然无法达到预期效果，“扁平化”管理难免徒有其表，办事效率自然不高。

（四）注重执行上级安排，关注师生满意度不够

满意度一般是指在体验企业产品及其服务之后，客户对企业产品及其服务质量的满意程度；而大学行政部门满意度主要指全校师生对大学行政部门工作水平及其服务质量的整体满意程度。大学行政部门满意度评价指标涉及工作务实高效、程序简洁明了、业务专业规范、言谈举止文明、师生关注点的改善等方面。其中，工作务实高效、师生关注点的改善是重中之重。有关调研结果显示，通常这两方面评价指标系数高的，大学行政部门满意度就高；反之亦然。

由上可知，“双一流”内涵建设的最大困境——“最后一公里”服务问题简单概括起来就是学校政策与制度的全面、有效落实力度有待加强，大学行政职能部门相关服务质量水平有待提高，师生人文关怀获得感及满意度有待提升。

二、最大困境——“最后一公里”服务问题产生的原因

“大学是研究和传播科学的殿堂，是教育新人成长的世界，是个体间富有生命的交往，是学术勃发的领地。”“大学是从事高深学问的学习、进行专业教育和研究的机构。”大学本应是教师与学生自由探讨学术、追求真理的乐园，但现实的状况却总是存在一些不尽如人意之处。不论政府或学校强调“服务”的力度有多大、投入的各类资源有多足，但最终的“服务”效果却很难达到令人满意的水平。“双一流”建设为什么会出现“最后一公里”服务问题？主要是“双一流”建设过多地关注“顶天”，对“立地”重视不够，特别是提供“最后一公里”服务的相关体制机制不够完善，其对应服务无法满足全校师生高质量、多元化的需求，这必然导致师生满意度降低等“最后一公里”服务问题的产生。其中，既涉及大学内外部行政环境等客观方面原因，也有行政人员思想、态度等个人综合素养主观方面原因。

（一）客观原因

1.大学外部行政化的影响。大学外部行政化是指大学外部行政主体“对属于大学自主办学范畴内微观事务的直接干预和管制”，其中最为突显的是政府对大学办学自主权的管控。“在处理政府与高校之间的关系时，政府还是习惯于运用行政审批和计划的手段直接管理高校事务，将本应属于高校的权力握在自己的手上。”“政府对大学的管理是按照政府的行政组织运行模式进行的，政府把大学当作行政机构。”作为下属机构，大学在经费投入、项目申请、基础建设、课程设置、人才培养等日常教育管理方面必然听令于政府，一切以执行政府的指令为原则，而大学一旦“失去了自治，高等教育便失去了精华”。一方面，学校事事向上请示，疲于奔命，对于师生的各类诉求或无暇顾及，或放至次要位置；另一方面，政府指令往往过于宏观，无法在日常教育管理中做到灵活应对、全面兼顾全体师生的多元化需求，难免造成学校管理供给与师生实际需求出现不同程度的脱节。由此引发师生满意度降低等大学“最后一公里”服务问题的种种，也就不足为怪。

2.大学内部行政化的影响。大学内部行政化指“大学内部行政权力主体对学术事务的横加干涉或控制”。“大学内部的行政化却肇始于大学外部的行政化，且大学外部的行政化是大学内部行政化的最初诱因和最终根源。”“尽管大学是学术组织，但我国大学并非独立的学术组织，而是政府的附属单位。”大学行政部门级别化、科层化发展，进一步强化了大学内部的等级关系与纪律执行，这在一定程度上使得行政部门相关业务办理流程较为繁琐、拖沓、僵化，办事费时费力、灵活度不够且效率不高。此外，大学内部行政化促使大学由“学本位”“学场”变成了“官本位”“官场”，下级只需对上级负责，对于在行政权力体系中处于“弱势”地位的广大师生而言，各级行政部门的关注度难免降低。而过于注重“走程序、逐层汇报”的行政工作套路往往忽略工作的实际效果、淡漠师生多元化的需求；一些行政工作人员甚至抱着“按程序走，就与我无关”的心态去敷衍工作，较少在乎甚至无视全校师生对行政部门日常工作是否满意。

除了以上两方面主要原因，还有一些其他方面的客观原因，如“因学校急速扩展使得学校各级领导由于空间和时间的限制以及学校扩展之后带来的各种繁杂事务不断缠身，无法对下级行政部门进行有效督促，导致学校政令不够畅通、上传不能有效下达”等。

（二）主观原因

1.“官本位”思想过重，服务意识有待强化。官僚主义思想由来已久，而大学行政化发展，又促使“官本位”文化与风气急速滋长，并为其在大学里肆意盛行提供了“优良环境”。一些学校行政部门由于机构设置和制度规定等原因，往往掌握着某些重要资源的分配权与审批权，可谓位高权重，地位超然。权力，带给一些行政人员尊崇地位，极大满足了个人“官本位”潜意识的“巅峰体验”。同时，这又进一步诱发他们想方设法通过掌控资源分配与审批的权力“变相截留”本该落实到师生身上的重要权益，继续保持“高人一等”的尊崇地位，服务意识自然淡化。

2.敷衍塞责，不思进取。由于学校行政部门机构设置大体上是参照政府行政部门的机构设置，“科层化”结构十分明显。“与管理的行政科层化相伴随的是严格的行政级别意识，自下而上的行政级别令进入行政序列的人员不得不在漫长的行政层级阶梯上艰难攀爬，几乎每一个人都将大学行政科层的顶点视为奋斗目标。”但是行政人员在漫长的行政层级阶梯上一级一级往上爬，往往费时费力，竞争十分激烈。这让大部分行政人员有一种希望渺茫、遥遥无期之感，对未来感到沮丧和无奈，慢慢失去了上进信心与工作激情，渐渐养成做事“不用太认真，差不多就好”的敷衍心态，如此心态必然会严重影响到“最后一公里”服务质量的整体提升。

3.消极作为，责任心有待加强。学术服务与行政服务在某种意义上，可视为“双一流”内涵建设“一体”的“两翼”，本应通力合作，助力“双一流”内涵建设“一飞冲天”。但目前行政权力控制着大学的发展，学术权力沦为附庸，当学术组织为发展学术、提升师生获得感而提出种种诉求时，行政部门往往因为双方价值追求大相径庭而消极应付，双方配合不够“默契”，致使日常教育管理整体成效欠佳。此外，由于行政人员责任心不强，加上双方合作体制机制不够健全，使行政服务与学术服务衔接不顺畅、两极分化严重，导致学校整体服务质量水平不高，师生身心体验落差较大。相关实证研究结果显示，“一旦体制发生严重缺陷，便注定会导致资源配置不合理和低效后果的发生，而无论身处其中的人是多么才华出众”。当师生们走出教室、面对一些行政人员较为恶劣的态度或粗糙的服务时，往往大失所望，课堂上所累积的美好体验荡然无存，心理落差巨大。由于行政人员的消极作为及其责任心不强所引起的师生巨大心理落差，必然会极大弱化全校师生的获得感，也进一步降低了广大师生对大学“最后一公里”服务质量的满意度和认可度。

三、突围：“最后一公里”服务问题的解决对策

“双一流”大学建设效果的好坏，最终还是要由教育的参与者、消费者——教师、学生说了算，不是由政府或大学的行政部门来评定，也不是由发表论文数量、大学排名来决定。对于大学的评价，师生心中都有一杆秤，他们会用脚投票、用心点赞。对于学校行政部门而言，事关全校师生切身利益的事情，不论大小、多少，都应该是“大事、要事”。大学的温度与情怀需要行政部门的精心呵护与最后传递。“最后一公里”服务问题涉及大学内外部多种积弊，可谓各种“疑难杂症”缠身已久。要破解“双一流”内涵建设的最大困境，解决“最后一公里”服务问题，既要“对症下药”从根本上人手，也要综合运用多种手段、多管齐下。

（一）建立以“大学章程”为核心的现代大学制度，落实办学自主权

“大学制度就是关于大学管理或治理所形成的管理或治理框架、规则体系和制度安排。”“现代大学制度是指为了促进现代大学理想和使命实现的一系列制度的总称。”国外世界一流大学的发展史早已证明，以“大学章程”为核心的现代大学制度是任何一所现代大学高效运行及长远发展的根基和体制性保障。大学章程既是现代大学制度建设的核心内容，也是现代大学治理体系的基本准则。中国要建设“双一流”大学乃至实现高等教育现代化强国，同样需要“现代大学制度体系予以规范、保障与支撑”。

作为现代大学制度核心的大学章程是大学的“宪法”，具有实质性法律地位，是大学长期运行的根本指导原则、内部各种关系处理与行为规范的重要依据以及落实大学办学自主权的法律保障。大学章程的确立有利于划清政府与大学之间的界限及权责范围，有利于“科学设计行政管理与学术管理的权限和职责，促进高校行政权力与学术权力平衡发展”，进而依法遏制大学内外部行政化发展，清除“官本位”文化与风气滋长的土壤，净化“最后一公里”服务质量有效提升的内外环境。建立以“大学章程”为核心的现代大学制度，其主要目的是为“双一流”内涵建设提供必需的制度供给，引导“双一流”内涵建设向更高层次发展。

（二）扫清行政化障碍，大学行政回归以服务为中心的本位

“大学是一个由学者和学生共同组成的追求真理的社团。”“从最简单和最原始的形式看，大学是由来自世界各地的教师和学生组成、探索各种知识的场所。”倘若大学成为“不尊重学问的地方必然就会崇拜权力、崇拜金钱、钻营关系、玩弄手腕”。事实证明，大学行政化发展不仅严重扭曲了大学整体价值观、吞噬着大学精神，还将摧毁大学追求学术、探究真理的本真。如果任其发展下去，大学迟早会沦为没有思想与未来的学术“僵尸”。同时，作为“最后一公里”服务问题产生的最大诱因，大学行政化也是“双一流”内涵建设中最难但又必须要克服的行政障碍。可见，大学去行政化势在必行，其实质就是“要去除大学组织‘行政化’的制度结构，实现大学组织的一种‘去制度化’变迁”。大学“去行政化”必须要内外兼治，关键在于改变两个关系，即“改变大学之于政府的从属关系，改变大学内学术权力之于行政权力的从属关系”。“一个场域越是具有自主性，自身的内部逻辑越是清晰并能得到共同体的遵守，外部权力越难以渗透到场域内部。”可见，大学内外部行政化的治理有利于促使政府、大学内部行政机构由高高在上的管理者向贴心高效的服务者转变，有利于恢复大学学术本色，重构大学以追求学术、服务师生为中心的内外部制度框架体系，让师生在“最后一公里”服务中得到更为全面与多元化的服务、更多人文关怀，提升满意度。

同时，还应看到，“去行政化”不是不要行政部门和行政管理，而是要加强科学管理，让大学行政回归以服务为中心的本位，使其尊重学术自由，遵循学术发展的规律与运行机制，服务于科研和教学，对科研和教学负责。“这种责任是基于专业工作者对学术共同体的理解和认知，其参与管理的目的是为了更好地让行政服务于教学和科研，而不是强化行政管理的官僚化，让管理者披上专业、学术的合法外衣。”总之，大学内外部行政化的治理，“既要从外部探索真正扩大和落实大学办学自主权的长效机制，通过政府放权、大学赋权来推动大学“去行政化”；又要在内部加强对大学权力运行的监督，完善大学内部治理结构，‘把权力关进制度的笼子里’”，最终为解决“双一流”建设“最后一公里”服务问题，扫清行政化障碍，促进大学行政机构复归以服务为中心的定位。

（三）完善监督与奖惩制度，及时解决问题

大学“最后一公里”服务涉及学校相关政策或制度出台之后各级行政部门的层层传递直到“服务终端”的全过程，每一个环节或步骤的执行效果都会直接影响下一个环节或步骤的执行效果，彼此环环相扣，互相递进至“服务终端”。理想状态的大学“最后一公里”服务应该是各级行政部门把上级政策或制度制定的最初目标不折不扣、完完全全地落实到最后的“服务终端”，落实到广大基层教师和学生的身上，达到预期效果。为确保大学“最后一公里”服务的整体质量及实现预期目标，必须要采取相关措施，对“最后一公里”服务的每一个环节或步骤进行全程跟踪管理与监督，以便及时发现问题、及时衡量与矫正。大学应不断完善监督制度与奖惩机制，既要让学术组织与行政部门各司其职、各谋其政，又要让它们互相制约、互相监督、互相促进，形成良性循环的学术生态圈。为了更好地激发行政部门及其人员更多关注“最后一公里”服务质量的提升，可以把相关监督与奖惩机制的重点适当调整到“最后一公里”服务最终目标的实现及最后阶段每一个环节或步骤的实施效果上。同时，“实行问责制和责任追究制度，减少官僚主义的主观随意性”。总之，通过全程跟踪及全方位有效地监督与考核，不断激励行政部门强化服务意识、提高服务水平，并逐步建立“发现问题，及时解决问题”的反馈机制，为解决大学“最后一公里”服务问题提供强有力的现实支持。

（四）提高服务水平，实现双赢发展

大学行政部门在“最后一公里”中每一个环节或步骤的完成效果决定着大学“最后一公里”服务质量水平的高低，而大学“最后一公里”服务质量水平又决定着“双一流”内涵建设整体成效的优劣。从某种意义上说，大学行政部门的业务水平决定着“双一流”内涵建设的整体成效。因此，除了在制度层面上采取相关措施力促大学行政机构回归以服务为中心的自我定位之外，还需对行政人员进行相关培训，努力提升行政部门的整体服务质量。

大学要加强行政人员的业务培训，以提高“双一流”内涵建设水平为中心，以服务科研和教学为主要目标，以师生满意为标准，结合时代要求与大学未来发展进行服务规划，夯实业务培训内容，并注重培训实际效果，不断提高行政工作人员业务水平，强化他们的沟通能力、解决问题与化解矛盾的能力。大学行政部门要遵循“坚持服务思维、对标世界一流、整改落实到位”的总体思路，“坚持以人为本，整合员工的需求和动机，利用明确合理的绩效激励制度和措施提升员工的工作满意度，加强日常工作的规范性和高效性”；同时，大学还要“实施人事制度改革，引用竞争机制，尊重行政管理人员的自主发展，保护学术自由和学术创新的环境”，不断激发行政部门活力，不断创新与再造服务流程，促进大学高质量发展。如此，既可不断提升行政人员工作满意度、转变其工作作风，又能助其实现人生价值的最大化，实现个人与学校共同发展。

（五）共生共荣，打造学术命运共同体

大学行政化对大学的危害毋庸置疑，但大学“去行政化”不是要消除大学正常的行政管理。“作为社会组织的大学，其正常运行必须有科学的管理理念和先进的管理方法，大学需要行政管理，但是不能行政化。”只有积极沟通、互相帮助、互相促进、共同发展、实现共赢，才是行政部门与学术组织的发展之道。其实，不论是行政部门，还是学术组织，都是为了共同的目标——办好让师生满意的大学、促进大学高质量发展。因此，行政部门内部之间，行政部门与学术组织之间，应减少互相“踢皮球”“扯皮”现象，各方应精诚合作，无缝衔接，共生共荣，把全力解决“双一流”内涵建设“最后一公里”服务问题的愿望化为前进的强大动力。同时，在构建大学、政府、社会之间新型关系的基础上，行政部门和学术组织应力促大学与政府、社会通力合作，共同打造让全校师生乃至全社会高度满意与认可的学术命运共同体，共创美好未来。

此外，在“最后一公里”服务问题的解决上，大学可以尝试在加强考评与监管的前提下，完善社会参与机制，引入社会资源，借助社会力量来提升“最后一公里”服务质量水平。如当前许多高校实行的后勤社会化，向社会购买服务等。同时，高校可以把“最后一公里”服务问题的解决作为加强“双一流”文化建设的重要抓手，努力建设让师生满意、让行政人员有归宿感与服务贡献欲的“双一流”大学。这既是“最后一公里”服务问题解决的方向，也是“双一流”文化建设的突破点。

“在认识论主导下的氛围里，大学可以跟所有与其理想追求不契合的社会群体说‘不’；但在政治论主导下的氛围里，大学可以说‘不’的理由和底气是有限的，特别对其所依存的国家政权组织来说。”在当前中国社会发展的大环境下，要解决“双一流”建设“最后一公里”服务问题，不断深化“双一流”建设内涵式发展，需要政府在法律法规、政策等宏观方面给予大力支持；需要大学拿出“刮骨疗毒、刀刃向内”的魄力，清除官僚作风等不良习气，进行自我革新。如果政府、大学对眼前的“最后一公里”服务问题不以为然，或视而不见，那将是大学的悲哀，也将是整个国家和民族的悲哀。（江苏高教　2020年第1期　王锋，南京大学教育研究院博士生，南宁师范大学教育科学学院讲师；王运来，南京大学教育研究院院长、教授、博士生导师；刘志江，清华大学经济管理学院博士生，广西师范大学经管学院讲师。）