在新的历史时代和历史方位上，以“双一流”建设首阶段的实践为基点，有必要坚持教育综合改革和教育治理体系与能力现代化的改革思路，对此战略予以更深层的思考，明确一流大学、一流学科与一流高等教育体系的同步建设，克服“双一流”建设行动中可能出现的“突出战略重点、忽视系统全局”的认识和实践偏差，寻求“重点促进全局，全局保障重点”的整体发展态势和系统提质增效，进而更有效地实现“双一流”政策的预期目标。

一、对高等教育系统发展的理论认识

现代公共政策所关注和欲解决的是国家和社会内部的重要政策问题，既具有鲜明的实践需求导向，又以特定的发展理念和理论为指导。对我国“双一流”建设的政策分析，有必要以高等教育理论界有关高等教育系统的若干重要理论观点为参考。

高等教育哲学是指导高等教育改革发展的重要理论指引。在此领域，约翰·布鲁贝克于20世纪70年代提出的高等教育“认知论”和“政治论”观点产生了广泛影响。高等教育“认知论”趋向于以“悠闲的好奇”这种独特的精神生活方式来达致追求知识这一终极目标，而高等教育“政治论”则强调高等教育在保存、传授和发展高深学问的基础上担负起诸多公共服务职能（public service function）。这两种貌似冲突的高等教育发展路向，却完美地统一于美国的高等教育发展实践中。

受其实用主义思想和市场化制度环境的影响，美国高等教育呈现出高度多元化的发展样态，精英高等教育和大众高等教育并存。小到仅几百人的学院，大到拥有逾五万在册学生的大学，都包含在其庞大的羽翼下。美国高等教育的实践表明，高等教育“认知论”和“政治论”与其说是彼此冲突的，还不如说是相互补充的。尽管职业教育、大众化教育、中学后补偿性教育、继续教育等一度曾为传统高等教育所轻视，但初级学院、“无墙学院”等高等教育机构客观上促进了美国高等教育的多样性（diversity）和多元化（pluralistic）。针对普及化时代传统精英高等教育和现实大众高等教育之间的可能冲突，布鲁贝克的立场更倾向于让二者并行发展，高低搭配，和谐共生。

在同一时期，马丁·特罗提出了著名的高等教育大众化理论。高等教育大众化是一个量与质相统一的概念，量的增长指的是适龄青年高等学校入学率达到15％～50％；质的变化则包括高等教育理念的改变、高等教育功能的扩大、人才培养目标和教育模式的多样化，学校类型与规模、学术（质量）标准、学校领导与决策，乃至高等教育与社会关系等一系列的变化。特罗强调，成功实现高等教育政策多样性的关键是鼓励教育提供多样的结构和功能，因为多样的机构能适应学生多样化的要求。该理论对我国高等教育大众化进程发挥了巨大的推动作用。

伯顿·克拉克则用国际比较的方式考察了高等教育系统。其结论是，无论哪里，高等教育的工作都按学科（discipline）和院校（institution）组成两个基本的纵横交叉的模式。高等教育必须以学科为中心，但它同时必须聚集于事业单位。学科和院校机构的相互依存关系和矩阵组合方式，恰恰是高等教育系统保持组织弹性和发挥多重功能的组织基础。而知识材料，尤其是高深的知识材料，则处于任何高等教育系统的目的和实质的核心。历史地看，正是知识内容、类型及功能的扩展，内在地促进了高等教育的演变。自近代以来，高等教育就具有各种功能。更多的知识被包括，大量有关的年龄组参与，更多的职业安置和个人生活机会受影响，更多的人要进来。发展至现代，高等教育更成为一个巨型联合体，它的使命是广泛多样的，其组织也是由多种不同的成分组成的。广义的知识成了这个系统实现多种不同目的的共同手段——既用于完成“大众”性的功能，也用于完成“尖子”性的功能；既用于完成工科院校的工作和两年制的教育计划，也用于完成研究性大学和哲学博士的工作。为应对来自社会不断增加的各种要求，高等教育系统有横向分化和纵向分等多种应对方式，并促使整个系统向不同的形态和方向发展。比较而言，多重部门的系统似乎更有能力挑起沉重的活动负担，减少相互间有矛盾的活动之间的冲突。因为在这种系统架构下，一些新的活动可以安排在一种单独分离的机构中进行，正如美国创办社区学院，法国创办大学工学院，英国创办开放大学，墨西哥创办地区技术学院那样。这样，市场选择的机会将有所增加，系统的适应性将有所提高。

无论如何，大众化时代的高等教育，已超越精英教育时代传统单一的“大学教育”定位和形式，演变为更为复杂、多元的“中学后教育”，其体系包含多种不同的高等教育亚型、教育机构、教育模式和教育内容，具有多重功能。正如美国学者Barrettb所称，应该有不同种类分布在高等教育之下：传授技能的；准学位水平的职业教育；理论和学术型教育；高级经验教育；学术型研究生教育；专业和职业培训教育。深入分析，人们常常谈论的所谓“美国大学的优异”，并非指几个顶尖大学的水平，而是美国大学体系比其他任何国家的体系都要先进。其多元、灵活的大学体制，保证了美国的高等教育能为各个阶层的人在人生、事业的各个阶段提供教育服务，并且促成了多种体制的竞争，使任何一个体制都不可能高枕无忧。对于这种多元成分的高等教育系统，其内部结构如何，显然攸关系统的整体质量。而不同层次与水平的合理组合，恰恰是高质量教育结构的一个基本特征，也是一个国家高等教育结构性优势的具体表现。

在大众化时代，高等教育的内涵和外延均已发生深刻的变化。现代高等教育的多样性和多元化，要求我们以系统论的观点和思维来认识和把握其改革与发展。精英高等教育、大众高等教育乃至高等职业教育，客观上分布于高等教育系统的不同层次，但这种基于功能差异的高等教育诸板块间的内部分工，不能简单地视为其办学水平的优劣或高低。应当看到，不同性质和层级的高等教育板块，均源自受教育者和经济社会的多样化需求，都有其相应的独特价值与地位，彼此之间不仅不构成冲突，而且形成互补效应。位于系统顶端的，以一流大学和一流学科为代表的精英高等教育，通常攸关一个国家或地区知识与思想的创新和高端人才资本的培植，关系国家或区域人才、科技与文化的实力和竞争力，故重点研究型院校的公共利益使命都比普通高质量的大众化高等教育更容易获得国家性的共识。但高等教育作为一个有机体系，其内部不同板块之间存在内在的相互依存关系，这意味着不同板块之间应维持某种相对均衡的发展，以保持系统良好的内部生态，形成系统整体的最优状态。就此而论，不仅要强调世界一流大学的重要性，还要强调世界一流高等教育系统的重要性。

二、“双一流”建设政策的深层解读与实践反思

公共政策是在特定社会背景下产生的，对政策的理解和把握，必须与相应的政策语境甚至时代背景联系起来。“双一流”建设是党的十八大以来作为一项国家战略来定位的高等教育重点建设政策，它既是对此前旨在建设高等教育强国的“211工程”“985工程”等高等教育政策的某种扬弃，又被置于新的时代背景和政策语境中，承载着新的政策甚至政治目标。对“双一流”建设政策的分析和理解，需要适度超越政策文本及其显性内涵，触及深层的政策逻辑与隐性目标。

（一）“双一流”建设所置身的改革框架和政策语境

从经济社会发展的大格局来考察，“双一流”建设是我国在经济进入新常态、社会进入新时代、高等教育处在新方位的背景下通过高等教育资源调配实现国家重大战略布局的高等教育发展新战略，应置于教育领域综合改革、国家治理体系与能力现代化的改革框架中来把握，应在关注战略重点的同时注意其所处的整个系统。研读《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的政策文本，“实现从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越”被确定为“双一流”建设所寄予的核心政策目标，其所承载的更上位的政治目标则是“为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑”。

无论是建成高等教育强国还是助推民族的伟大复兴，显然需要与高等教育强国地位相称、足以支撑民族伟大复兴的世界一流大学甚至一流大学群，因为世界一流大学（群）是“强国”和“复兴”的核心标志之一；但仅数量有限的世界一流大学和一批同样有限数量的一流学科，显然也难以完全支撑强国地位和民族复兴。因为位于高等教育系统顶端的世界一流大学和一流学科，从数量及比例来看仅是我国庞大高等教育规模的很小一部分。据教育部官方数据，2018年我国普通高等学校2663所，各种形式的高等教育在学总规模为3833万人，高等教育毛入学率达48.1%，即将由高等教育大众化迈入普及化阶段。而国家公布的首批入选“双一流”建设的重点大学为42所，一流学科建设院校95所，共人选学科465个（其中39所“985工程”院校人选学科322个，占比约七成）。可见，“双一流”建设的人选院校与学科的数量及其覆盖面都相当有限。“双一流”建设的本质是针对国内一流院校和一流学科的重点建设，旨在推动其迈向世界一流，并对其他院校和学科形成示范效应，引导它们加快发展、提高水平，紧跟甚至争创一流，进而形成高等教育系统内不同层级板块在质量和水平上的整体性梯度提升。对于“双一流”战略，我们不仅要关注人选院校和学科的“创一流”，还应关注“双一流”建设所寄望的示范效应和带动作用。

将“双一流”建设置于改革开放四十年来我国高等教育改革发展的历史时空中看，置于教育领域综合改革和国家治理体系与能力现代化的改革框架中看，“双一流”建设无疑是我国高等教育在经历“大改革、大发展”之后迎来的以提高质量为中心的新时期的重大改革举措，也是推动教育领域综合改革、教育治理体系与能力现代化的重要抓手之一，其政策导向仍是在坚持重点建设的同时推动高等教育的内涵发展和质量提升。作为一项国家战略，“双一流”旨在通过资源重点投人、高等教育高端板块优先发展的方式，力推高等院校和学科的“国家队”向世界一流的目标挺进，以期激发高端教育与学术生产力，缓解国家科技创新能力不足、高等教育对经济社会发展支撑不够的问题。“双一流”重点建设行动，体现的是战略性举措本身的某种“抓大放小、举重搁轻”的取舍之道，遵循的是一种强调优先解决主要矛盾、借助主要矛盾的解决来推动其他矛盾解决的方法论和思维取向，彰显的是“突出重点并优先发展，带动整体以全面发展”的战略思维与行动逻辑。对“双一流”重点建设政策，还应同中央政府重点负责管理少量全国性重点大学的高等教育行政职能关联起来，不宜将其过度解读为“只顾重点而不顾全局”。事实上，本轮“双一流”建设在政策设计上强调“鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展”，采取“绩效考核、动态建设”的落实机制，重视矫正既往高等教育重点建设政策所具有的某种“身份固化”和“身份壁垒”倾向，对有特色的高水平地方性高校同样给予了参与机会。不仅如此，国家还出台了面向职业教育的“双高计划”（高水平高职学校和高水平专业建设），体现了教育领域综合改革，推进教育治理体系和能力现代化的坚定立场与既定思路。

站在高等教育事业的全局来看“双一流”，对国家和社会发展具有重大推动作用的，无疑是包括“双一流”板块在内的一流高等教育体系。犹如仅是竞技体育强国尚不足以称为真正的体育强国一样，仅有若干所世界一流大学和一批一流学科的高等教育系统显然难称一流。而没有一流高等教育体系的国家同样也难以成为真正的高等教育强国，难以有力支撑民族的伟大复兴。高等教育体系是一个有机体系，更具有生态特性，其内部各部分之间具有内在的相互依存关系。没有整个体系底层和中层的坚实支撑，位于系统顶端的世界一流大学与一流学科的发展也会遭遇“基础不牢”的系统风险。因此，国内高等教育界主张，在我国高等教育的总体规模已居全球首位的现阶段，高等教育发展的重点应放在高等教育的体系建设和内涵发展上，要努力促进体系内每所学校的卓越发展，因为它们是高等教育质量的载体。故透过“双一流”建设的战略重点，我们还应高度重视“双一流”所寄身其中的一流高等教育体系。体系建设得好，高等教育与社会的匹配性就强，高等教育自身的发展也就更稳定，高等教育对经济社会发展的推动作用也会更加突出。事实上，早在2010年国家出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010一2020年）》中，就已明确强调要“建立高校分类体系，实行分类管理。引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”，这种改革思路与立场蕴含了体系化的高等教育发展理念。随后国家提出的教育领域综合改革和国家治理体系与能力现代化的改革课题，同样一以贯之地坚持了系统论的思维与逻辑。基于系统论的思路，深化高等教育领域综合改革，就当以“双一流”为标志和引领，来实现对高等教育事业的“体系化”治理、建设和发展，克服其内部发展不充分不平衡的问题，建设和发展一个结构合理、内部协调、生态健康、充满活力和整体卓越的高等教育体系，并通过高等教育事业和其他各项社会事业及国民经济之间的良性协调发展，来实现高等教育对经济社会发展的推动力。换言之，在建设世界一流大学和一流学科的同时，着力建设包括一流水平的中低层级普通高等教育和一流水平的高等职业教育在内的一流高等教育体系，以满足新时期人民群众对多样化高质量高等教育的需求，全面发挥一流高等教育体系对经济社会发展的助推作用，保障高等教育促进社会流动功能的有效实现，并尽可能实现社会全纳和均衡的任务，彰显共享的社会价值。理性地审视，“双一流”建设只是我国高等教育改革发展全局中的战略重点，重点不能取代全局的“两点”，如同“两点”中不能没有“重点”一样。只顾“重点”而无视“两点”，和“注重两点，不分重点”一样，都是不足取的方法论和发展观。正如英国学者西蒙·马金森所总结的，加州教育系统对中国最重要的启示可能在于，不仅要着眼于世界顶尖水平的第一级教育机构的建设，同时也要提升第二级和第三级高等教育机构。

（二）地方“双一流”建设的实践反思

如果说国家层面的“双一流”建设相对好把握，那么地方的“双一流”建设显然更加复杂，因为各地的高等教育和经济社会发展并不平衡。无论是各地高等教育发展的历史基础与现实格局，还是地方经济社会发展对高等教育的实际需求，都存在明显的差异。这意味着，地方的“双一流”建设，固然应当同中央的政策保持某种一致，却不可不考虑地方的差异性和特殊性，并在政策目标、政策重心与政策措施等方面保持必要差别与恰当调整，因地制宜。从各地的“双一流”建设政策文本看，各省市的建设思路、方案与举措，基本上与中央版“双一流”政策差别不大，在政策设计和实施上具有明显的“搬套”痕迹，对地方高等教育发展及经济社会发展的特殊性考虑不够充分。这种路向的地方层级“双一流”建设，极可能会加剧区域高教体系内部差序分化、加剧系统内校际竞争的“马太效应”，干扰地方高校应用型转型发展，冲击地方职业教育体系建设。

以地方政府的坐标来看，不宜忽视国家“双一流”政策的战略定位及其隐含的政策导向，不能轻视地方经济社会发展对一流区域高等教育体系的多元需求。中央政策推动“双一流”建设的政策意旨，是冀望通过其主导的国家层面的“双一流”建设战略，聚焦国家高等教育体系中的高端板块（即高等院校和特色学科的“国家队”），通过重点建设推动其尽快走向世界一流，提升高等教育对经济社会发展的战略支撑能力和国家的整体竞争力。中央“双一流”建设战略传递给地方政府的政策信号，应当理解为：对列入国家“双一流”建设的重点院校和学科给予全面支持，同时根据地方发展需要制定地方重点发展的区域高水平院校（不应局限于大学）和高水平学科，并通过国家和地方两个层次的“双一流”建设的示范效应与带动作用，引导未进入“双一流”建设的其他高校和学科正确定位、特色发展，不断提升办学水平和学科发展水平，在追赶“双一流”的过程中实现自身水平的持续提升。从省域高等教育的发展的实际格局来看，在除北京、上海、江苏、湖北、陕西等少数省市外的大多数省份，具有全国性辐射能力的高水平院校和特色学科都比较少，其占地方高校及其学科总体的比例极低。这意味着尽管区域内的极少数全国性重点大学和特色优势学科对地方经济社会发展的贡献不可低估，但数量更多的地方院校群体才是直接服务地方经济社会发展的“主力军”，才应构成地方发展高等教育的基本政策面向。

客观地评估，在当下“双一流”建设风头强劲的态势下，被纳入中央或地方“双一流”建设范围的高校和学科不仅能获得更为充裕的资金支持，而且能获得学校或学科声誉上的显著增益，并据此享受各种溢出性隐性政策红利。其结果往往是，客观上加剧了全国范围内欠发达省份高等教育发展的“（经济）洼地困境”和省域高等教育系统内校际竞争的马太效应，因为高等教育中机构等级的惯性的基本效应就是这种滚雪球效应。

不仅如此，过于“突出重点”的“双一流”建设行动，极易干扰部分地方院校正在进行中的向应用型本科转型的改革进程，甚至冲击地方现代职业教育体系的建设。因为对于大多数省份而言，受省级财政性教育经费投人的制约，面向少数高校和学科的“双一流”重点建设政策，极易导致对其他类型与层次的高等教育机构的财政性经费投入的“挤压”效应。同样不可忽视的是，如同早些年因“211工程”“985工程”而催生的社会对“非211”“非985”院校毕业生的“门户歧视”一样，“双一流”建设很容易诱发社会对地方院校尤其职业院校毕业生的“门户偏见”。如果这种“门户偏见”再度发酵，地方院校的应用型转型和地方职业院校的改革发展，都将面临不可低估的全方位冲击。更值得警惕的是，如果精英高等教育和大众高等教育之间的鸿沟长期存在甚至不断拉大，高等教育促进中低阶层向上流动的社会功能将会被削弱，从而引发新的“读书无用论”、社会阶层固化，以及强弱两极分化等一系列更严重的社会问题。故对地方政府而言，在对地方高等教育整体规划的前提下，适度平衡“双一流”建设的重点建设导向，由“双一流”建设转向为一流大学、学科和一流体系的“多一流”建设，无疑是更为理性的选择和务实的做法。

三、超越“双一流”的一流高教体系建设构想

如前所论，大众化时代的一流高等教育系统应是一种精英高等教育与大众高等教育并存、普通高等教育与高等职业教育互补、不同类别与层级机构共生，内部结构科学合理、各板块协调发展、系统整体居于一流水平的有机综合体。系统内部的不同类型和板块，“专有专的状元，本有本的状元，研有研的状元，彼此分工不同而无高低之分”。我国是名副其实的领土大国和人口大国，各地经济社会发展不平衡。这种国情意味着，充分发挥政府的高等教育立法、规划、投资、评估及信息服务等教育行政职能，通过有效的市场引导和政府干预，克服高校发展过程中的“高、大、全”倾向，矫正高校“千校一面”的不良局面，建立如上所述的一流区域高等教育体系，是建设国家一流高等教育体系的基础和重心。相应地，以下五个方面的改革举措应予以重视。

（一）树立基于系统论和生态论的新型高等教育发展观

观念是行为的先导，是导致相应行动的认知基础。所谓高等教育发展观，是指人们在观念层面形成的关于高等教育应该怎样发展和如何发展的总的、较为系统的看法。在此问题上，国内理论界不仅存在高等教育“适应论”与“超越论”之争，实践中更存在“重点（建设）论”与“系统（发展）论”之别。在资源约束的既定条件下，“有所为、有所不为”的重点大学建设就常常成为后发国家高等教育改革发展的常规顶层设计和核心政策选项，我国亦是如此。这类政策的实施，固然有某种客观上资源条件制约的无奈，但也不乏主观观念上的认识偏差。我们缺乏对高等教育有机体、系统论、多样性的深刻认识，这种认知偏差在实践中常常表现为对重点大学，尤其是重点研究型大学和“重点建设”政策设计的极度青睐，而往往疏忽于对高等教育体系和事业的整体规划、结构优化和协调发展，致使高等教育体系内部不同区域、类别和层次的高等教育板块、院校、学科之问存在巨大的鸿沟。毋庸讳言，高等教育系统内部陡峭的垂直分层结构会削弱潜在的社会公平和教育公平（尤其是对那些处于社会金字塔底层的家庭影响更甚），也会抹杀高等教育大众化的社会价值口“。另一方面，一个国家的经济和社会结构是多种多样的，既需要高学位又需要大专毕业生；既需要理论型人才又需要应用型人才；既需要研究型人才又需要技能型人才，这是由产业和社会结构决定的，也是高等教育系统必须正视和回应的。

我国即将跨越高等教育大众化而趋近普及化阶段，但轻视地方院校、歧视职业教育和忽视应用型人才培养，不仅隐匿地存在于人们的思想观念深处，而且直观地体现于国家和地方高等教育的政策实践上。无论是财政经费投入、办学条件建设、师资队伍发展还是分批招生录取，全国重点大学、普通地方院校和高等职业院校都构成一种由高到低的纵向等级链。高等教育系统内的这种纵向等级结构，恰恰是人们观念层面对不同高等教育类型与机构的认同等级在实践层面的投射。“双一流”建设战略本身并不直接包含院校和学科歧视，但高等教育等级观念与文化的存在，却可能对其政策实践产生微妙的影响，导致事实上的人为分等和歧视文化。因此，我们必须顺应时代潮流，遵循高等教育规律，切实树立一种“现代的”高等教育发展观，深刻认识和自觉遵循高等教育多元化、体系化、生态化的发展规律。应当认识到，任何国家的一流大学都是有限的。从系统论和生态论的观点讲，“其他大学与一流大学同等重要”，甚至高等职业教育也需要加强“双一流”建设。在建设分类别、分层次的高等教育机构、学科体系的基础上，还应实现不同类别和层级之间的贯通或沟通，尤其是打通高等职业教育由专科向本科、专业学位（硕士、博士）之间的通道，以及普通地方院校毕业生竞争人学高水平院校乃至一流院校研究生教育的通道，以充分发挥高等教育促进社会流动的功能。

（二）从国民的高质量教育需求和地方经济社会发展需求出发加强和落实区域高等教育发展规划

地方化是现代高等教育发展的重要趋势之一，其折射的是现代高等教育事业同区域经济社会发展之间日渐紧密的联系。我国不同区域间经济社会发展不平衡，绝大多数省级行政区划无论人口规模还是地域面积都堪比一个中等国家，这种现实国情更加要求各地因地制宜，制定和落实好本区域的高等教育发展规划。20世纪90年代末，国家通过体制改革确立了现行的高等教育分级管理体制，赋予地方政府以高等教育的统筹管辖权。有了相应的法定权责和体制保证，省级政府应综合考虑地方社会的教育民生需求、经济增长需求和社会发展需求，科学制定省域高等教育发展总体规划。在了解民意、分析省情、专家指导和充分论证的基础上，确立地方高等教育事业发展的中长期发展规划，形成分类分层、结构优化、和谐有序的区域高等教育体系，寻求高等教育与中等教育、义务教育之间的有效衔接与均衡发展，以切实保障省域高等教育体系能充分满足公民多样化、高质量的高等教育需求，充分支撑地方经济社会的发展。

在这方面，美国加利福尼亚州于1960年代推行的《加利福尼亚州高等教育总体规划》是一个比较成功和值得参考的案例。加州高等教育规划以加州社会对高等教育的公共福利的承诺及相应的公共愿景与公共支出为基础，把优秀原则和普遍入学原则有机结合起来，在大学和学院自愿的基础上，形成了加州大学、州立大学系统和社区学院系统三级结合的区域高等教育体系，既保证了加州大学在教育和学术上的卓越地位，也保证了加州公民充分的高等教育机会。

我国省级地方政府并不缺乏积极发展高等教育的动力和热情，但在区域高等教育发展规划的制定和落实方面，确实又是普遍的短板，迫切需要正视和补强。当然，省域高等教育事业发展规划，还有必要同高等教育投资、管理和评价机制的改革创新相结合。应在省级政府的整体指导性规划下，充分发挥市场机制在高等教育资源配置方面的决定性作用，支持和引导社会对高等教育运行的合理介入，借助市场机制和社会参与机制，来实现同类高等院校与学科之间的良性竞争以及高等教育体系内各板块的协同进步，进而推动高等教育体系的提质增效。

（三）完善教育投资体制机制，确保对不同高等教育板块与机构的相对均衡投资力度

高等教育事业的充分发展，有赖于来自政府和社会的大力投入和有效投入。长期以来，我国对教育事业的投资，既存在相对实际需求的总量不足问题，又存在投入结构不合理的问题，即在投入方向和结构上存在轻基础教育、重高等教育，轻职业教育、重普通教育，薄一般院校（学科）、厚重点院校（学科）的制度倾向。在资源投入机制方面，存在将投入标准或强度同院校（学科）层次而非其办学水平或绩效相挂钩的惯性思维与做法。显然，这是一种以基于院校（学科）层次而形成的“等级身份”为隐性依据的投入机制，不仅不利于不同类别高等教育的协调发展，而且抑制了基于院校（学科）办学水平或绩效的激励效应。将教育包括高等教育视为系统，就有必要通过教育投资体制机制的改革，来矫正这种厚此薄彼甚至顾此失彼的投入偏差，以克服因资源配置偏差对教育事业产生的消极影响。具体地讲，就是在对高等教育进行科学分类的基础上，对不同类别、层次甚至科别的院校（学科）的实际办学成本和办学水平进行科学测算、评估，建立体现不同类别院校（学科）“同等国民待遇”的相对均衡的生均教育经费投入标准，以及基于实际办学水平与绩效的不同类别院校（学科）奖励性教育经费投入机制，既确保财政教育经费投入对不同类别高等教育的“托底”功能和公平性，又体现对不同办学水平的院校（学科）的有效激励和效率取向，达到公平与效率的统一。除生均教育经费拨款等基本教育经费投入项目外，各种专项经费投入，则应破除传统的对不同类别院校（学科）的“身份等级标准”，综合不同类别院校（学科）办学的实际需要及其办学水平的优劣来考虑，达到既有效保障其正常办学活动，又督促其提高办学质量和水平的目的。当然，建立这种新型的资源投入机制，需要在对不同院校（学科）分类管理、分类评价和院校办学、管理和评价相分离的轨道上实施。

（四）建立健全对不同高等教育类型与机构的分类评价和分类管理机制

多样化一流高等教育体系的建设和形成，须有科学的分类管理和分类评价机制来牵引。正如美国多样化的院校体系的形成和发展，离不开其分类评价的社会化评价机制的引导与保障作用。高等院校（学科）是一种高度制度化的机构，其实际办学绩效或水平具有某种内在的测量困难，因而其办学水平或绩效的评估，往往更多地仰赖声誉机制发挥作用。声誉是院校（学科）赖以持续发展的关键无形资产，其重要性甚至不逊色于办学经费这类不可或缺的经济资源。学校的声望越高，就越能吸引拔尖的学生和著名的教授，也更能获得最大限度的资助。这样的成功可以稳固一所学校在强弱顺序中的地位。而深刻地影响院校（学科）声誉的“生产”和分配的制度因素，最为主要的是对院校（学科）的分类管理和分类评价机制。

多样化高等教育体系，通常要求以多种并行的价值标准来评价不同类别的院校（学科），形成同类院校（学科）之间的声誉博弈和不同类院校（学科）之间的“各美其美”，以维系整个高教体系“和而不同”的特质。例如，在美国具有广泛影响的《美国新闻与世界报道》的“全美最佳院校排行榜”，其大学排行评价就是将高校按其院校类型（综合性大学或文理学院）和服务面向（全国性还是区域性）分为全国性大学、全国性学院、区域性大学和区域性学院四个基本类别，以不同的指标体系来进行分类评价和同类排名。国内高校（学科）之间尽管客观上存在着不同类别的分类甚至分工，但基于传统思维和路径惯性的影响，在对院校（学科）进行管理和评价时，更多地采取的是“一刀切”的做法，抹杀了不同类别院校（学科）之间的定位与功能差异。在主要基于学术标准进行的雷同化管理和评价模式下，大众高等教育中的普通地方院校（学科）和高等职业院校（学科）就面临着声誉竞争中的弱势地位及与此相联系的次等“国民待遇”，在生源竞争、师资建设、财政投入、社会捐赠、毕业生就业乃至社会评价等诸多方面陷入不利局面，甚至遭遇某种制度化的恶性循环。

而在高等教育体系内部，则会产生“强者恒强、弱者恒弱”的两级分化状态，从而损害整个系统良性发展所需要的系统生态。所以，要建设多样化的一流高等教育体系，除充分发挥市场机制在高等教育资源配置中的决定性作用外，还须在管、办、评分离的格局下，建立对不同类别高等教育分类管理和分类评价的体制机制，推动高等教育系统的多样分化、同类竞争和诸类协调发展。

（五）要积极营造准市场化甚至市场化的高等教育制度环境

在社会主义市场经济体制下，高等教育准公共产品的属性更加突出，这意味着其生产与分配有必要充分发挥市场的力量，考虑市场机制的作用，以提高资源配置的效率。市场本身既是一种体现供求、促成交易的联络机制，又是一种通过公平竞争、优胜劣汰、提升效率的激励约束机制，同时还是一种强调自主自为、自我发展、自我负责的动力机制。在高等教育发展环境的意义上，市场化制度环境更多地同院校（学科）的自主权、较少的政府干预、充分的客户选择权利、激烈的市场竞争和院校（学科）的分化等核心要素联系在一起。从全球范围内来看，美国更强调高等教育的市场化发展和高等院校（学科）的分化与竞争，因而其高等教育体系也更具活力和动力。院校之间在资金、学生以及声望方面的竞争，使得许多院校精力充沛，致力创新，始终保持其最佳状态。相反，我国高等教育的整体制度环境离市场化还有相当的差距，政府对高校办学的干预还比较多、比较细，高等教育系统的活力、竞争力与创新能力还有待提高。在新的时代条件下，有必要改革高等教育制度环境与运行机制，积极转变政府高等教育职能，营造市场化的高等教育制度环境，使市场机制在高等教育资源配置中发挥决定性作用。

结合实际，我们有必要通过试点改革，打破基于院校类型身份的分批录取政策，赋予不同类别高等教育机构在生源竞争上的公平机会；在必要政策调控的前提下，顺应目前师资竞争的某种市场化趋势，引导师资在区域内、高校间的合理流动和高效配置，并据此倒逼高校内部的治理变革、管理服务和用才软环境的提升；引入绩效优先、公平竞争的经费竞争机制，推动各种财政性专项经费配置的市场化；积极引入专业的第三方评价，科学评估不同院校（学科）的办学水平，并将其同奖励性拨款相挂钩；大胆尝试借助专业中介机构，强化对各类专项建设经费投入的绩效评估甚至绩效审计，来督促高校提升办学资源的使用效能等。一言以蔽之，在社会主义市场经济条件下发展高等教育，市场化制度环境及其基本机制，都是我们不应排斥和忽视的改革路径与动力机制。结合实际，我们应着力构建和营造市场化的制度环境，辅之以必要的政府宏观调控，确立市场化的高等教育运行机制，推动高校从政府的某种附属物真正转型成为开发、输送、积累人力资源的自主办学的独立法人实体，切实面向社会和市场自主办学，在市场竞争的洗礼中蜕变为真正自主、自律、自为的法人，并在竞争压力的驱动下重视自身的精确定位、战略管理、“主业”经营、质量提升和核心竞争力的提高。（2020年第5期　陈金圣，岭南师范学院教育科学学院研究员；张晓明，景德镇陶瓷大学马克思主义学院讲师。）